证券研究报告·宏观报告·宏观点评 东吴证券研究所 1 / 10 请务必阅读正文之后的免责声明部分 宏观点评 20240124 30 年财税改革启示录：是时候改变了？ 2024 年 01 月 24 日 证券分析师 陶川 执业证书：S0600520050002 taoch@dwzq.com.cn 证券分析师 邵翔 执业证书：S0600523010001 shaox@dwzq.com.cn 相关研究 《美日“领跑”股市透露了什么信号？》 2024-01-22 《几条线索观测欧美经济》 2024-01-21 [Table_Tag] [Table_Summary] ◼ 回顾一路走来的财税改革（尤其 1994 年以来），这是一段央地之间财权、事权错配不断加深的历史，也是地方政府为了弥补收支缺口、不断寻找资金来源（银行贷款、土地收入、隐性债务）的历史，更是中央政府不断化解和规范地方财政和金融风险的历史。30 年来，财税改革始终在“地方收支缺口变大—新的融资模式兴起—风险积聚—管控化解—新的融资模式兴起……”的循环中往复，而不变的是地方政府日益上升的收支负担。30 年后的今天，“谋划新一轮财税体制改革”的号角已经吹响，或许我们能够期待在即将到来的三中全会能够出现一些转折。 ◼ 财税体制改革“五部曲”：一边做、一边改，财权上收、事权下沉是主线。自新中国成立以来，央地财政关系的调整进程并非完全“一帆风顺”——从央地事权划分的极其不稳定、到中央政府开始放权让利（地方事权包干制）、再到央地事权逐步明晰（分税制），财税体制改革的脉络也逐步明晰。整体来看，可将财税体制改革分为五个阶段： ◼ 第一阶段（1949-1978 年）：计划经济时期的“摸索”。新中国成立后，财税体制“百废待兴”。政府对事权的管理更“相机抉择”，而央地事权划分的极其不稳定也在一定程度上造成国民经济的震荡。在经历过中央与地方事权划分五次上收、四次下放后，合理划分中央与地方事权“迫在眉睫”。 ◼ 第二阶段（1979-1993 年）：地方事权包干制“上线”，为整体改革“铺路搭桥”。经历过各项事权的不断上收、下放后，在激发地方经济活力的主旨下，1978 年起终于将央地事权关系“定音”、中央政府正式开始放权让利，“分灶吃饭”的地方事权包干制也随之开始建立。 然而事权包干制造成的“两极分化”比较严重：对于财力尚有余力的地方来说，财政收入在按包干的比例（这一比例通常是确定的）上缴中央后，剩余的钱都归地方所有。部分地方政府便采用企业税收减免的方式，截留经济发展成果、藏富于企，并通过企业上缴利润的方式增加地方政府的预算外收入。而对于财力偏弱的地方来说，它们更多是倚靠中央财政进行补贴。因此，减收增支的中央财政后期难免表现乏力——中央财政收入占财政收入的比重不断下滑、也致使财政收入占 GDP 的比重降低，这就催生了财政分税制的出炉。 ◼ 第三阶段（1994-2003 年）：财税体制改革的“重头戏”，分税制“登上舞台”。1994 年正式启动了分税制财税体制改革，按照中央和地方政府各自的事权，划分了各自财政的支出范围；再根据财权事权相统一的原则，划分了中央和地方收入，将税收分为中央税、地方税、中央与地方共享税。由于很多占财政收入大头的税种均为中央税，因此分税制实施后中央财政开始飞速壮大，1994 年当年中央财政收入增速高达 203.5%。 与此同时，央地各自执行的支出任务却并没有发生明显改变。由图 6 可见，在分税制改革启动以后，央地财政收入的比重发生了逆转，然而央地财政支出却几乎“毫无波澜”。这也就意味着中央收入增加的同时，其相应的事权并没有随之增加；反观地方政府，不仅延续了包干制下的部分公共服务职责，还“被动”包揽了不少其他事权。最终央地财权和事权不匹配的情况愈发突出，地方“入不敷出”的现象时有发生。 从信贷“狂飙”到特别国债补充银行资本金、AMC 剥离不良贷款。在这一阶段，我国的市场经济并未形成，地方“入不敷出”的结局是地方政府不得不加大干预、使银行对国企不断提供信贷支持。最后导致了银行不良贷款率不断走高、地方金融风险发生的概率攀升，中央政府首次发行特别国债、以补充四大行资本充足率。 ◼ 第四阶段（2004-2011 年）：分税制的“查缺补...
